Wenn PolitikerInnen nicht mehr weiter wissen

Verfahren wie der Bürgerrat können Demokratien mit Legitimiationsproblemen weiterhelfen: Das beste Beispiel ist Irland, wo ein Bürgerrat 2015 die Gleichstellung homosexueller Paare im Eherecht politisch ebnete. Auch andere heikle Themen wie das absolute Abtreibungsverbot werden in Irland nun mittels Referendum entschieden. Kann das gut gehen?

Den repräsentativen Demokratien westlicher Prägung scheint in den letzten Jahren die Puste auszugehen. Sinkende Wahlbeteiligung, populistische Wahlkämpfe, starke politische Polarisierung innerhalb der Bevölkerungen und eine tiefe Vertrauenskrise gegenüber der politischen Ebene gehören zu den Kennzeichen moderner Demokratien, die nach Colin Crouch immer öfter als Post-Demokratien bezeichnet werden können.

Ratlosigkeit bei den politischen Parteien

Was gegen diese Phänomene unternommen werden könnte, darüber herrscht vor allem bei etablierten Parteien weitgehend Ratlosigkeit. Rechtspopulisten wie die FPÖ in Österreich oder auch die AFD in Deutschland schwören auf die Mittel der direkten Demokratie (also Referenden und Volksabstimmungen), um die Demokratie wieder zu beleben. KritikerInnen fürchten dadurch jedoch vorschnelle, undurchdachte politische Entscheidungen, die die Politikverdrossenheit sogar noch erhöhen könnten – wenn Volksbefragungen im Anschluss zum Beispiel aus rechtlichen Gründen erst wieder nicht umgesetzt werden können. So wurde in der Schweiz 2009 zum Beispiel ein Minarett-Verbot via Volksentscheid beschlossen, doch dieses steht ganz klar im Wiederspruch zur verfassungsrechtlich garantierten Religionsfreiheit in der Schweiz.

Ob es also sinnvoll ist, über gesellschaftspolitisch sensible Themen wie religiöse Symbole, Schwangerschaftsabbruch oder auch die Ehe für alle die WählerInnen zu befragen – das verneinen SkeptikerInnen der direkten Demokratie seit Jahren. Und doch gibt es Initiativen in anderen EU-Ländern, die genau dies machen und dabei unerwartete politische Lösungen erarbeiten. Irland dient heute als Beispiel für ein BürgerInnen-Beteiligungsverfahren, das demokratiestärkend wirkt und erstaunlich tragfähige politische Positionen hervorbringt.

Kind der Wirtschaftskrise

Historisch betrachtet ist der Bürgerrat (die „Citizen Assembly“) eine Folge der Finanz- und Wirtschaftskrise im Jahr 2008, von der Irland besonders schwer getroffen wurde und eine tiefe politische Vertrauenskrise in der Bevölkerung freigesetzt hatte. In den Jahren 2012 bis 2014 wurde von der irischen Regierung deshalb eine Verfassungsversammlung („Constitutional Convention“) eingesetzt, um über verschiedene Verfassungsfragen zu debattieren. Die Versammlung sollte helfen, das verlorene Vertrauen in die politischen Institutionen zurückzugewinnen und die Politik in besonders schwierigen politischen Fragen beraten. Im katholisch geprägten Irland sind das zum Beispiel Themen wie das Abtreibungsverbot oder auch die rechtliche Anerkennung von Homosexualität. Im Jahr 2016 beschloss die irische Regierung erneut, eine „Citizen Assembly“, einen Bürgerrat, ins Leben zu rufen.

Bürgerräte werden per Los gewählt

Das demokratiepolitisch besondere an diesen BürgerInnenversammlungen ist, dass die Mehrheit der im Gremium vertretenen BürgerInnen keine PolitikerInnen sind, sondern per Los gewählte und repräsentativ für die Allgemeinbevölkerung stehende BürgerInnen. In Irland besteht das Gremium aus 66 gelosten Personen, 33 PolitikerInnen und einem/einer Vorsitzenden (insgesamt 100 Personen). Der Bürgerrat tagt über mehrere Monate zu einem spezifischen Thema, jeweils an den Wochenenden, wobei Menschen mit Betreuungspflichten mit Pflege- und Betreuungsangeboten versorgt werden. Familiäre Verpflichtungen dürfen nicht verhindern, dass ein/e BürgerIn an diesem Prozess teilnehmen kann.

Zu den Treffen werden ExpertInnen eingeladen, die Fachwissen über die politische Frage einbringen. In verschiedenen Diskussionsformaten diskutieren die folglich informierten Nicht-ExpertInnen zum Thema und geben schließlich auch ihre Stimme ab. Die Ergebnisse dieser Abstimmungen wie auch die Protokolle aller Sitzungen sind auf der Homepage der irischen Bürgerversammlung öffentlich einsehbar und damit völlig transparent.

Wichtig ist, dass die Bürgerversammlung keine bindenden Entscheidungen für das Parlament fällt. Am Ende des Beratungsprozesses steht ein Bericht mit Empfehlungen, der vom Parlament behandelt werden muss. Oftmals folgen daraus Referenden zur Befragung der gesamten irischen Bevölkerung.

Völlige Gleichstellung im Eherecht

So geschehen nach den Bürgerrats-Beratungen zur Gleichstellung von Homosexuellen im irischen Eherecht. Die Verfassungsversammlung war 2013 mit der Frage befasst worden, ob die irische Verfassung geändert werden sollte, um auch gleichgeschlechtlichen Paaren die zivile Ehe zu ermöglichen. Nach monatelangen Beratungen stimmte die Versammlung dafür. Anschließend wurde der Bericht im irischen Parlament behandelt und die Entscheidung fiel auf ein Referendum.

Im Sommer 2015 war es schließlich so weit – das erzkatholische Irland entschied über die Frage, ob schwule und lesbische Paare ebenfalls heiraten dürften. Und für viele überraschend: 62,1 Prozent stimmten trotz erbitterten Widerstands der katholischen WürdenträgerInnen dafür, die irische Verfassung mit einem Zusatz zu erweitern, der das Geschlecht beim Zugang zum Rechtsinstitut Ehe irrelevant macht. Damit wurde Irland zum ersten Land weltweit, das eine völlige Gleichstellung homosexueller Paare auf Grundlage einer Volksbefragung beschloss.

Abtreibung

Im Jahr 2017 wurde ein Bürgerrat zum Thema Abtreibung einberufen. Irland zählt zu den Ländern mit dem striktesten Abtreibungsverbot weltweit. Der Abbruch ist nur erlaubt, wenn das Leben der Mutter durch die Schwangerschaft in Gefahr ist. Im 8. Zusatz der irischen Verfassung ist seit 1983 verankert, dass das Lebensrecht des Ungeborenen gleichwertig zum Lebensrecht der Schwangeren zu sehen ist. Die irische Verfassung verfügt demnach über ein absolutes Abtreibungsverbot.

Genau über diesen Zusatz verhandelte der Bürgerrat und kam zu der Übereinkunft, dass der Zusatz zwar nicht ersatzlos gestrichen werden soll, jedoch das gewählte Parlament an dieser Stelle autorisiert werden soll, in der Abtreibungsgesetzgebung aktiv werden zu können. (Die genauen Ergebnisse der Abstimmungen können hier eingesehen werden). Seither ist die irische Regierung mit der Organisation eines Referendums in dieser Frage beschäftigt.

Am internationalen Frauentag, dem 8. März 2018, wurde nun der Abstimmungstext der Öffentlichkeit präsentiert: die Bevölkerung wird Ende Mai befragt werden, ob der 8. Zusatz der irischen Verfassung ersatzlos gestrichen werden oder bleiben soll.

Bürgerräte auch in Österreich

Die demokratiepolitische Entwicklung von Irland in den letzten zehn Jahren mutet erstaunlich an und wirft die Frage auf, ob das Modell der Bürgerräte auch in anderen europäischen Ländern Zukunft hätte. Zumindest für Österreich kann festgehalten werden, dass es bereits Erfahrungen mit Bürgerräten gibt. Allerdings handelt es sich dabei um kleinere politische Projekte auf Gemeinde- oder Stadtebene, nicht jedoch um bundesweite Bürgerräte mit parlamentarischer Legitimität.

Ein Beispiel dafür ist das „Vorarlberger Modell“ – es wurde seit 2006 bereits 41 mal auf Gemeinde, Region oder Landesebene durchgeführt. Vorarlberg ist auch das einzige österreichische Bundesland, in dem die partizipative Demokratie (d.h. das Recht auf Bürgerräte) in die Landesversammlung aufgenommen wurde.

Auch in anderen Bundesländern, wie beispielsweise in Kärnten, werden zur Lösung verfahrener politischer Probleme zunehmend Bürgerräte ins Leben gerufen. Voraussetzung für das Gelingen solcher Projekte ohne legistische Grundlage ist es, im Vorfeld die Unterstützung und Anerkennung der politischen VertreterInnen zu erreichen.

Bereicherung für die direkte Demokratie

Bürgerräte stellen also eine Spielart der direkten Demokratie dar, in der der Inhalt der Debatte nicht „vom Volk“ bestimmt wird, sondern von den politischen VertreterInnen. Die Auseinandersetzung ist spezifisch und transparent und ermöglicht im besten Fall eine politische Lösung jenseits vorgefertigter und polarisierter Gruppeninteressen, die im ordentlichen Gesetzgebungsverfahrung beziehungsweise bei der Entscheidungsfindung auf Gemeindeebene oft ein Problem erzeugen oder gar unlösbar machen. Bürgerräte können also als Teil oder Helfer der politischen Institutionen verstanden werden … Und Hilfe kann das politische System Demokratie ja derzeit gut gebrauchen.

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