Irrgarten schwarz-blaue Sozialversicherung: Selbstbehalte, Leistungskürzungen und Abschaffung der Selbstverwaltung

Im Irrgarten der schwarz-blauen Sozialversicherung verstecken sich obligatorische Selbstbehalte und Kürzungen von mehr als einer halben Milliarde Euro bis 2022

Am 14. September versandte das Sozialministerium einen Gesetzesentwurf zum „Sozialversicherungs-Organisationsgesetz“ in die Begutachtung. Bis zum 19. Oktober können nun BürgerInnen und Institutionen dazu Stellung nehmen. Seither erreichen Informationen über den Inhalt des Gesetzes nur tröpferlweise die Öffentlichkeit. Bekannt ist, dass statt den bisher 21 Sozialversicherungsträger nur mehr fünf übrig bleiben sollen. So soll, behauptet die Bundesregierung, eine „Funktionärsmilliarde“ eingespart und zur „PatientInnenmillliarde“ werden.

Das klingt super, hat aber einen Haken: Niemand außer der Bundesregierung konnte diese „PatientInnenmilliarde“ bisher finden. Unter ExpertInnen herrscht die einhellige Ansicht, dass sie ein Werbeschmäh ist.

Es gibt einen guten Grund, warum genaue Informationen über den Inhalt des Gesetzesentwurfs so spärlich fließen: Auf 105 Seiten wird eine ohnehin sehr komplexe Materie sehr kleinteilig verändert. Und dabei haben sich die AutorInnen bemüht, wichtige Vorhaben regelrecht zu verstecken.

Im Folgenden eine Orientierungshilfe durch wesentliche (aber bei Weitem nicht alle) Aspekte des Vorhabens: Selbstbehalte, Mittelentzug, der Schmäh mit der angeblichen PatientInnenmilliarde und der Reduktion der Träger… und die Abschaffung der Selbstverwaltung

Selbstbehalte bei Arztbesuchen für alle PatientInnen

Von den 6,6 Millionen Menschen, die Beiträge in die Krankenversicherung einzahlen, tun dies heute 5,6 Millionen bei Trägern, die keine Selbstbehalte auf Rechnungen von ÄrztInnen und ZahnärztInnen einheben. Und das ist gut so: Selbstbehalte sind willkürlich und verursachen höhere Folgekosten, als sie an Einnahmen bringen. Deshalb hat etwa die SVA der Gewerbichen Wirtschaft vor einigen Jahren (sehr zögerlich und überbürokratisiert) zur Senkung der Selbstbehalte angesetzt. Doch damit wird es wohl bald vorbei sein: In Zukunft muss der zukünftige Dachverband der Sozialversicherungsträger nach einem neu geschaffenen § 31 ASVG jedes Jahr eine Verordnung über die Höhe der Kostenbeiträge bei Besuch von ÄrztInnen, ZahnärztInnen und Spitalsambulanzen festlegen.

Dass diese Regelung Sprengstoff enthält, scheint der Regierung bewusst zu sein: Sie ist so gekonnt im Gesetzestext versteckt, dass es selbst ausgewiesenen KennerInnen der Materie nicht leicht fällt, sie zu erkennen. Die vier unscheinbaren Zeilen der Ziffer 24 des Gesetzesentwurfs scheinen lediglich ein paar Bezeichnung auszutauschen. Erst bei sehr genauer Betrachtung fällt auf, dass von einem bisher kaum überschaubaren Paragrafen § 31 ASVG von mehr als acht A4-Seiten Länge nur mehr ein Absatz übrigbleibt: Jener, der Selbstbehalte erzwingt (siehe dazu beistehenden Kasten).

Die Verordnungsbefugnis zur Festsetzung von Selbstbehalten gab es bereits bisher. Sie war im Jahr 2003 von der damaligen ÖVP-FPÖ-Regierung Schüssel II im Windschatten einer Pensionsreform ins Gesetz geschummelt worden. Sie war aber bisher nicht anwendbar, weil es etwa einen finanziellen Ausgleich unter den Gebietskrankenkassen und zahlreiche andere Instrumente gab, die verhinderten, dass einem Krankenversicherungsträger das Geld ausgehen kann. Diese Möglichkeiten des finanziellen Ausgleichs sollen mit dem Gesetzesentwurf abgeschafft werden. Allein schon aus diesem Grund wird es in Wien und in Kärnten zukünftig Probleme bei der Finanzierung von Gesundheitsleistungen durch die Krankenkasse geben. Damit aber auch möglichst alle Länder von Geldsorgen geplagt werden, werden der Krankenversicherung auch noch zusätzlich dringend benötigte Mittel weggenommen.

Krankenversicherung verliert eine halbe Milliarde Euro bis 2022

Die bisherigen Gebietskrankenkassen sollen ab 2020 in einer Österreichischen Gesundheitskasse (ÖGK) zusammengefasst werden. Diese verliert dann erhebliche Geldmittel. So etwa wird die Gesundheitskasse aus den Zahlungen, die zwischen der Unfallversicherung AUVA und den Krankenkassen hin und her fließen (siehe dazu hier), bis 2022 etwa 70 Millionen Euro verlieren. Ab 2023 verliert sie pro Jahr knapp 144 Millionen Euro. Sie verliert aber ab 2020 aber auch die Mittel des sogenannten Ausgleichsfonds, der bisher 135 Millionen Euro pro Jahr vom Finanzministerium erhielt, und muss um 14,7 Millionen pro Jahr mehr an Privatspitäler bezahlen.

Der jährliche Verlust an Mittel für Gesundheitsleistungen summiert sich bis 2022 auf 590 Millionen Euro. Ab 2023 fehlen der Gesundheitskasse dann 323 Millionen Euro pro Jahr. Das sind knapp 13% der Mittel, die Gebietskrankenkassen derzeit über Versicherungsbeiträge hinaus erhalten. Und das ist ziemlich viel für eine Einrichtung, die jährlich gerade einmal eine schwarze oder rote Null schreibt.

Quasi im Gegenzug will die Bundesregierung einen Investitionsfonds schaffen, der mit etwa 210 Millionen Euro im Jahr dotiert sein soll. Doch das ist mehr Schein, als sein: Mehr als die Hälfte dieses Fonds zahlt sich die Kassa selbst. Und ab 2023 reicht das Geld nicht annähernd, um die Ausfälle zu kompensieren. Besonders perfide aber ist, dass diese Gelder, die bisher den Kassen zur Verfügung standen, nunmehr faktisch unter Kontrolle des Ministeriums stehen. Sie werden nicht zur Überwindung finanzieller Probleme eingesetzt werden können. Wie die Kasse dieses Problem lösen soll? Nun… Selbstbehalte bieten sich an.

Funktionärsmilliarde versus PatientInnenmilliarde

Es ist absehbar und kaum verhinderbar, dass die neue Gesundheitskasse spätestens ab 2023 in schwere finanzielle Schwierigkeiten gerät. Die Bundesregierung wird jedoch nicht müde, von einer PatientInnenmilliarde zu sprechen, also einer Milliarde Euro, die im System eingespart und dann den Versicherten zu Gute kommen würden. Diese sollen aus der Verringerung von Kosten für FunktionärInnen und aus Personaleinsparungen zu Stande kommen. Pensionierte MitarbeiterInnen sollen nicht nachbesetzt werden. Da in den nächsten fünfzehn Jahren ein Drittel der MitarbeiterInnen der Sozialversicherung in Pension gehen, sollte da schon etwas zusammenkommen. Bis 2023, so wird in der „wirkungsorientierten Folgeabschätzung“ zum Gesetz erzählt, würde eine Personalreduktion von zehn Prozent des Verwaltungsaufwandes und der Personalkosten im Verwaltungsbereich etwa 33 Millionen Euro pro Jahr einsparen. Das sind zehn Prozent des Betrags, der ab 2023 fehlt.

Aber selbst das ist Unsinn: Die Funktionsgebühren aller Gebietskrankenkassen liegen derzeit bei 3,7 Millionen Euro im Jahr. Und die Geschichte mit den Pensionierungen kann gleich aus mehreren Gründen nicht stimmen. Zum ersten, weil die Kassen das Geld bis 2023 benötigen und nicht erst in fünfzehn Jahren. Und andererseits, weil eine Pensionierungswelle ohne Nachbesetzungen die Gesundheitsleistungen gefährdet: In der Wiener Gebietskrankenkasse etwa arbeiten zwei Drittel der Beschäftigten im Gesundheitsdienst, also in den Ambulatorien, im Hanuschkrankenhaus und den Gesundheitszentren (siehe hier, Beilage IX).

Die Neuorganisation, die nichts kostet?

Auffällig ist auch, dass der Gesetzesentwurf keine Kosten der Neuordnung selbst nennt. Die Zusammenführung der Pensionsversicherungen von Arbeitern und Angestellten zur heutigen PVA hat 2006 etwa 213 Millionen Euro an Umstellungskosten verursacht, wie der Rechnungshof (hier und hier) berechnete. Das waren damals etwa 1,7% der Beitragseinnahmen eines Jahres.

Umgelegt auf die gesamte Sozialversicherung des Jahres 2017 mit knapp 60 Milliarden an Beitragseinnahmen wären das eine Milliarde Euro an Umstellungskosten. Das erscheint nicht als unrealistisch: Die PVA musste im Jahr 2003 nur zwei Institutionen zusammenführen. Die Regierung will nun 21 Träger mit völlig unterschiedlichen Aufgaben neu zusammenwürfeln. Das erfordert jedenfalls mittelfristig nicht nur neue Organisationsstrukturen, sondern etwa auch neue Gebäude und Infrastruktur für die zusammengelegten Träger.

Die Zusammenlegung der Pensionsversicherung im Jahr 2003 mag übrigens auch in einer weiteren Hinsicht ein warnendes Beispiel sein: Damals sollte ein Überleitungsausschuss die Zusammenlegung in einem Jahr bewerkstelligen. Tatsächlich dauerte es bis 2008, bis das Gröbste erfolgt war. Einen derartigen Überleitungsausschuss soll es auch dieses Mal geben. Ab April 2019 soll dieser in nur neun Monaten eine weit aus größere Aufgabe bewältigen, als die PVA im Jahr 2003. Schwer vorstellbar, wie das gelingen sollte.

Aus 21 mach 32, und lass es wie fünf aussehen.

Nach Trägern gerechnet soll es in Zukunft nur mehr fünf Träger geben. Nach Funktionen gerechnet steigt die Zahl der Verwaltungskörper aber an. Aus neun Gebietskrankenkassen werden neun Landesstellen. Darüber wird eine zehnte Stelle geschaffen: Die Bundeszentrale der ÖGK. Vier der derzeit noch bestehenden fünf Betriebskrankenkassen sowie die Versicherungsanstalt des Notariats können zwar weiter bestehen bleiben, gelten aber zukünftig als Wohlfahrtseinrichtungen (mit gleichen Aufgaben und Pflichten, wie die Sozialversicherungsträger) und nicht mehr als Sozialversicherungsträger. Völlig unberücksichtigt bleiben übrigens die 15 Krankenfürsorgeanstalten der Länder und Statutargemeinden, in denen Landes- und GemeindebeamtInnen krankenversichert sind. Sie gelten jetzt schon nicht als Sozialversicherungsträger und fallen daher nicht unter das Narrativ der Bundesregierung.

Einige der zusammengelegten Träger haben überdies völlig inkompatible Versichertengruppen und Systeme. Die Unfallversicherung der Selbständigen etwa soll von der heutigen AUVA zur neuen Sozialversicherung der Selbständigen wandern. Dort trifft sie auf die Unfallversicherung der BäuerInnen. Selbständige bezahlen heute einen Unfallversicherungsbeitrag von 9,60 Euro im Monat, BäuerInnen 1,9% ihrer Beitragsgrundlage, die auf dem sogenannten Einheitswert der bebauten Fläche beruht. Diese Systeme werden nicht miteinander, sondern nur nebeneinander als eigene Rechnungskreise weiterleben können. Ein sehr ähnliches Problem gibt es bei der Krankenversicherung. Beitragsberechnung und Leistungsniveaus sind völlig unterschiedlich. Das Gesetz sieht zwei Rechnungskreise vor. Heißt: Das Dach der Einrichtung hat zwar einen gemeinsamen Namen, die Beiträge und Leistungen für BäuerInnen und Selbständige werden jedoch in jeweils eigenen Strukturen verwaltet (und verrechnet). Neben den bereits erwähnten Unterschieden bei der Beitragseinhebung gibt es unterschiedliche Leistungskataloge und für die NichtbäuerInnen auch Selbstbehalte zu tragen.

Auch in der neu zu schaffenden Krankenversicherung der BeamtInnen und der Versicherten in Eisenbahn und Bergbaubetrieben treffen unterschiedliche Prozentsätze bei den Beiträgen sowie unterschiedliche Leistungsansprüche aufeinander, die nicht unter einen Hut zu bringen sind. Die BeamtInnen zahlen höhere Krankenversicherungsbeiträge und haben keine Höchstbeitragsgrundlage. Womit wir wieder bei den Selbstbehalten sind: Unfreiwillig in das neue Überdach der BeamtInnen, EisenbahnerInnen und Bergbaubediensteten kommen nämlich die 15.000 Versicherten der Betriebskrankenkasse der Wiener Linien. Diese sind derzeit nach den Regeln des ASVG krankenversichert und wandern in jenen Rechnungskreis der neuen Versicherung, in der die EisenbahnerInnen sind. Und dort haben sie dann bereits ab 2020 Selbstbehalte zu bezahlen, die sie derzeit nicht bezahlen müssen.

Ein genauerer Blick in die neuen Strukturen lohnt sich: Hatten die bisher 21 Träger 30 unterschiedliche Funktionen erfüllt, so sind es in der neuen Struktur 32 unterschiedliche Funktionen. Zumindest 32, denn gelernte ÖsterreicherInnen dürfen vermuten, dass in den zusammengewürfelten Trägern jeweils die bisherigen Strukturen auch noch weiterleben. Es wird also ein zusätzliches Overhead geben müssen, um die Funktionsfähigkeit der Rechenkreise aufrecht zu erhalten.

Abschaffung der Selbstverwaltung

reflektive berichtete schon mehrmals über das Vorhaben: Die Sozialversicherungsträger der ASVG-Versicherten werden unter Kuratel der DienstgeberInnen gestellt. Durch Änderung der Regeln zur Besetzung von Verwaltungsgremien kann gegen die Wirtschaftskammer zukünftig in fast keinem der Träger ein Beschluss gefasst werden. In der Gesundheitskasse und der PVA sind 50% aller Funktionärssitze für die Wirtschaftskammer reserviert, obwohl in diesen Versicherungen kein einziger Selbständiger versichert ist. In den Gremien der Versicherung der Selbständigen (SVS) sitzen jedoch keine ArbeitnehmerInnen. Es ist eher nicht zu erwarten, dass der Verfassungsgerichtshof das noch als Selbstverwaltung betrachten wird.

In einem Träger von ArbeitnehmerInnen gibt es jedoch noch eine Mehrheit der ArbeitnehmerInnen: In der Versicherungsanstalt der BeamtInnen, Eisenbahn und Bergbau. Dort stehen dann sieben ArbeitnehmerInnen drei ArbeitgeberInnenvertreter gegenüber. So können tatsächlich Entscheidungen auch gegen den Willen der Dienstgeber durchgesetzt werden. Das mag wohl daran liegen, dass in dieser Versicherungsanstalt die ÖVP das Sagen hat.

Griff nach den Funktionärsposten

Ungefähr das dürfte sich auch die FPÖ gedacht haben. Weil sie weder über Wirtschafts- oder Landwirtschaftskammer noch über die ÖVP-geführte Gewerschaft für den öffentlichen Dienst direkt in die Träger hineinregieren kann, hat sie Vorkehrungen getroffen: Die Aufsichts- und Eingriffsrechte des Sozial- und Gesundheitsministeriums werden stark ausgeweitet. Das Ministerium kann so ziemlich jeden Beschluss eines Trägers aufheben und verändern. So kann sie etwa Beschlüsse beeinspruchen und in der Folge faktisch an sich ziehen, deren „finanzielle Auswirkungen im Ausmaß von 10 Millionen Euro innerhalb eines Kalenderjahres oder mehrerer Kalenderjahre übersteigen“. Wieviel „mehrere Kalenderjahre“ sein sollen, steht nicht im Gesetz. Somit erfolgt praktisch jede Entscheidung unter Kuratel, denn kummullierte Kosten von zehn Millionen Euro über mehrere Jahre hinweg hat eine Entscheidung in einer Kasse mit zwölf Milliarden Euro Budget pro Jahr so gut wie immer: Jede Änderung eines Gesamtvertrags mit Ärztinnen und jede zusätzliche Leistung für Versicherte ist teurer.

Und fast schon zum Lachen: Es gelang den GesetzesschreiberInnen tatsächlich, einen Passus zu formulieren, der der FPÖ in allen Sozialversicherungsträgern den Vorsitz in der jeweiligen Hauptversammlung sichert (§430 Abs. 3a, letzter Satz ASVG).

Anmerkung zur Tabelle: Eigene Berechnungen. Bei den Mittel nach § 319a ASVG handelt es sich um einen Nettobetrag aus der Gegenrechnung verschiedener Forderungen zwischen AUVA und Krankenkassen. Die Berechnungen basieren auf der Annahme einer Steigerung der Beitragseinnahmen um 3,8% im Jahr.

Fahrplan der Regierung:

• Begutachtungsverfahren bis 19. Oktober 2018
• Beschluss im Ministerrat am 24. Oktober
• Zuweisung zum Sozialausschuss des Nationalrats am 25. Oktober
• Behandlung im Sozialausschuss des Nationalrats am 14. November
• Beschluss im Nationalrat am 21. oder 22. November
• Beschluss im Bundesrat am 6. Dezember
• Inkrafttreten am 1. Jänner 2019

Abschließend noch ein paar Anmerkungen noch zu unserem Artikel “Parlament und öffentliche Debatte überspringen…” vom 11. September: Wir hatten dargelegt, dass die Bundesregierung eine gesetzliche “Trägerrakete” gestartet hatte, um ihre Vorstellungen bei der Sozialversicherung nötigenfalls auch ohne Begutachtungsverfahren und übliches parlamentarisches Prozedere bis Jahresende im Schnellverfahren durchbringen können. Drei Tage nach Erscheinen unseres Beitrags schickte die Regierung das Gesetz in Begutachtung. Allerdings mit nur fünf Wochen Begutachtungsfrist. Sechs sind eigentlich Mindesterfordernis.

Durch Verkürzung der Begutachtungsfrist um eine Woche gelingt es der Bundesregierung wohl, die formalen Erfordernisse weitgehend zu wahren. Sie wird wohl nicht auf die von ihr gestartete Trägerrakete angewiesen sein. Trotzdem ist zu vermerken, dass das Begutachtungsverfahren von der Regierung offenkundig nicht sehr ernst genommen wird: Zwischen Ende der Begutachtungsphase und dem beabsichtigten Beschluss im Ministerrat sind nur zwei Arbeitstage. Es ist denkunmöglich, ein derart umfassendes und komplexes Gesetz in einem Wochenende und zwei Arbeitstagen ernsthaft zu überarbeiten. Message: Es ist uns eh egal, was beim Begutachtungsverfahren herauskommt…

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