Lukas WurzAlte und behinderte Menschen müssen warten: Das Inkrafttreten eines wichtigen und fortschrittlichen Gesetzes soll auf die lange Bank geschoben werden.
Am Morgen des 19. Februar 2018 wurden VertreterInnen von Behinderteninitiativen informiert, dass ein erst vor wenigen Monaten beschlossenes Erwachsenenschutzgesetz nicht wie vorgesehen am 1. Juli 2018, sondern – ohne nachvollziehbare Begründung – erst zwei Jahre später in Kraft treten solle. Das Gesetz sei, so heißt es aus dem Finanzministerium, „Gegenstand der Budgetverhandlungen“.
„Will die Regierung das Erwachsenenschutzgesetz killen?“, fragt sich die Initiative Selbstbestimmt leben in Österreich (SLIO) am 19. Februar in einer Aussendung. „Damit blieben rund 60.000 Personen im alten System der Sachwalterschaft gefangen“. „Wenn das Erwachsenenschutzgesetz nicht wie geplant eingeführt wird, bedeutet das einen herben Rückschlag für die Rechte von Menschen mit Behinderungen“, konstatiert der Klagsverband. „Die Selbstbestimmung von Menschen mit Behinderungen würde mit dieser Vorgangsweise mit Füßen getreten“. Der Aufschrei von Behinderteninitiativen ist laut und groß. Lebenshilfe, Volkshilfe, Behindertenrat und Caritas schließen sich an: „Sowohl im Justizbereich, als auch bei Organisationen, die die betroffenen Menschen beraten und begleiten, sind Vorbereitung auf das neue Gesetz bereits im Gange“, meint etwa Caritas-Präsident Landau. „Tritt das Gesetz nun nicht wie geplant am 1. Juli 2018 in Kraft, wäre das nicht nur ein Rückschritt in der Umsetzung der Behindertenrechtskonvention, sondern hätte auch verheerende Signalwirkung in Sachen BürgerInnenbeteiligung und zivilgesellschaftlichen Engagements.“ Und so richtig auf den Punkt bringt es der erst vor wenigen Monaten ins Amt gekommene Behindertenanwalt Hans-Jörg Hofer: „Es ist erschütternd, welchen Stellenwert die Bundesregierung den Rechten von Menschen mit Behinderung einräumt. Nach der Festlegung zum Ausbau der Sonderschulen und der Beibehaltung des bloßen Taschengeldes in Werkstätten wäre dies ein weiterer massiver Rückschlag in der Behindertenpolitik“.
Aber worum geht es eigentlich genau beim Erwachsenenschutzgesetz? Ein Überblick…
inkl. Update vom 22. Februar 2018
Menschen mit Behinderungen in Österreich sind es schon gewohnt, dass ihre Anliegen immer wieder verschoben werden: Die Umsetzung der in der Behindertenrechtskonvention vorgesehenen Rechte allein im öffentlichen Bereich wurden in den letzten Jahren bereits zwei Mal „zeitlich gestreckt“. Die Pflicht etwa zur Herstellung barrierefreier Zugänge zu allen öffentlichen Gebäuden wurde auf die lange Bank geschoben, weil die dazu nötigen Baumaßnahmen angeblich zu teuer gekommen wären.
Der Gedanke, das verzögerte Inkrafttreten des Erwachsenenschutzgesetzes sollte „budgetäre Gründe“ haben, verwundert jedoch: Es kostet außerordentlich wenig. Es geht über fünf Jahre verteilt um heiße 26 Millionen. Das sind gerade einmal 0,0067% des Budgets. Da müssen andere Gründe dahinter liegen.
Was ist das Problem?
Etwas über 60.000 Menschen werden derzeit von „SachwalterInnen“ vertreten. Sie sind nur sehr beschränkt bis gar nicht rechtsfähig und können bisweilen selbst Entscheidungen des täglichen Lebens nicht treffen, ohne vorher die Zustimmung der SachwalterInnen eingeholt zu haben. Obwohl das Gesetz schon bisher Alternativen zur „Besachwalterung“ kannte, sind diese bisher unzureichend, wenig bekannt, und daher auch wenig verbreitet. Im Ergebnis enden knapp 60% der Verfahren mit einem Beschluss zur vollständigen „Besachwalterung“.
Das ist schwer nachzuvollziehen: Selbstverständlich gibt es Menschen, die auf Grund einer Behinderung Schwierigkeiten haben, langfristige und finanziell weitreichende Entscheidungen zu treffen wie etwa jene zum Kauf einer Wohnung oder eines Autos. Das bedeutet aber nicht automatisch, dass sie nicht ihre Alltagsangelegenheiten – etwa den täglichen Einkauf – erledigen können. Und es mag gut sein, dass Menschen auch nicht in der Lage sind, den täglichen Einkauf vollständig allein zu bewältigen, aber das bedeutet noch lange nicht, dass sie nicht bestimmte Bedürfnisse haben, die bei einem Einkauf zu berücksichtigen sind: Etwa bei der Frage, was es heute zu essen geben soll.
Und schließlich kann eine Einschränkung der individuellen Freiheit nicht so weit gehen, dass ein Mensch, der sich im öffentlichen Raum ohne Gefährdung für sich bewegen kann, nicht entscheiden darf, ob er oder sie sich jetzt eine Flasche Mineralwasser kaufen kann, wenn er durstig ist.
Es muss auch Wege geben, wie nicht völlig selbständig handlungsfähige Menschen, die Musik mögen, einen neues Abspielgerät bekommen können, wenn das alte nicht mehr funktioniert. Und zwar ohne entwertende Verpflichtung, quasi „um Erlaubnis“ zu fragen.
Die Intensität dieses Problems mag unterschiedlich sein je nachdem, wer die „Sachwalterschaft“ ausübt: oft nahe Angehörige, häufig geschulte MitarbeiterInnen von Vereinen wie etwa dem „Vertretungsnetzwerk“, bisweilen aber einfach auch RechtsanwältInnen oder NotarInnen.
Dabei gibt es erhebliche regionale Unterschiede.
Verletzung der Konvention über die Rechte von Menschen mit Behinderungen
Auch wenn insbesondere die MitarbeiterInnen der “Vereinssachwalterschaft” (z.B. Vertretungsnetz) zentrale Richtlinien zur Wahrung der Menschenwürde erarbeiten und vertreten, gibt es zahlreiche Probleme. Eines davon wurde im Österreich betreffenden Staatenbericht 2013 des Fachausschusses der Vereinten Nationen zur Konvention über die Rechte von Menschen mit Behinderungen deutlich angesprochen. In den Empfehlungen (zu Art. 12 der Konvention) schreibt das Komitee: „Das Komitee bemerkt besorgt, dass im Jahr 2012 etwa 55,000 Österreicher und Österreicherinnen besachwaltet wurden, die Hälfte davon in allen Lebensbereichen. Das Komitee ist besonders besorgt, weil die österreichische Gesetzgebung zur Sachwalterschaft veraltet erscheint und scheinbar mit Artikel 12 der Konvention nicht Schritt halten kann. (…) Das Komitee empfiehlt, dass die fremdbestimmte Entscheidungsfindung durch unterstützte Entscheidungsfindung für Menschen mit Behinderungen ersetzt wird. Das Komitee empfiehlt Österreich, mehr zu unternehmen, um sicherzustellen, dass Menschen mit Behinderungen Zugang zu unterstützter Entscheidungsfindung haben und nicht unter Sachwalterschaft gestellt werden. Das Komitee empfiehlt, dass das System unterstützter Entscheidungsfindung die Autonomie, den Willen und die Präferenzen der Person respektiert und in voller Übereinstimmung mit Artikel 12 der Konvention ist, einschließlich der Ausübung seiner/ihrer Rechts- und Handlungsfähigkeit, dem individuellen Recht, eine Einverständniserklärung nach Aufklärung zu medizinischen Behandlungen zu geben und zurückzuziehen, Zugang zur Justiz zu haben, zu wählen, zu heiraten und zu arbeiten sowie einen Wohnort wählen zu können.“
Das Gesetz als Antwort auf Kritik
Und zumindest ein erheblicher Teil dieser Kritik sollte mit dem Erwachsenenschutzgesetz der Vergangenheit angehören. Ende März 2017 war es einstimmig im Nationalrat beschlossen worden. Am 1. Juli 2018 soll es in Kraft treten. Die bisherige „Sachwalterschaft“ wird mit diesem Gesetz ersetzt durch ein dichteres Angebot an weniger umfassenden Möglichkeiten der Vertretung, die jeweils nur jene Bereiche umfassen darf, die ein Mensch tatsächlich nicht (mehr) selbst erledigen kann.
1. Die Vorsorgevollmacht
Menschen können zu einem Zeitpunkt, zu dem sie voll handlungsfähig sind, durch Eintrag in das Österreichisches Zentrale Vertretungsverzeichnis nahestehende Personen bestimmen, die sie im Fall des Verlusts der vollen Handlungsfähigkeit vertreten soll.
2. die gewählte Erwachsenenvertretung
Auch Menschen, die nicht mehr vollständig handlungs- oder entscheidungsfähig sind, können sich eine Vertretung frei wählen, so lange „sie die Tragweite einer Bevollmächtigung zumindest in Grundzügen verstehen und sich entsprechend verhalten“ können.
3. die gesetzliche Erwachsenenvertretung
Nahe Angehörige können Aufgaben bei der Vertretung nicht mehr voll handlungs- oder entscheidungsfähiger Menschen übernehmen. Diese Möglichkeit gab es auch schon bisher, wurde aber nur in geringem Ausmaß genutzt. Der mögliche Personenkreis der VertreterInnen wurde erweitert und die Aufgaben (bzw. die Beschränkung der Möglichkeit der VertreterInnen, über das Leben der Vertretenen zu bestimmen) wesentlich genauer gefasst. Hervorzuheben ist, dass eine derartige Vertretungsbefugnis nicht mehr Kraft des Gesetzes, also zu einem im Nachhinein festgestellten Zeitpunkt quasi von selbst eintritt, sondern erst mit der Eintragung im Register.
4. Die gerichtliche Erwachsenenvertretung
Diese entspricht am ehesten der bisherigen „Sachwalterschaft“ und kann nur von einem Gericht festgelegt werden, darf aber stets nur so weit gehen, dass die Freiheitsrechte der betroffenen Person nicht über das unbedingt notwendige Maß hinaus eingeschränkt werden.
Alle diese Möglichkeiten müssen vom Gericht alle drei Jahre überprüft und gegebenenfalls verlängert werden. Dabei wird stets auch der Umfang der Einschränkung der betroffenen Person neu beurteilt. Zu allen vier Formen gibt es klare Regelungen, was zu passieren hat, wenn etwa eine vertretene Person offenkundig die für sie getroffenen Entscheidungen ablehnt. Besonders genau sind diese Regelungen – es bedarf stets gerichtlicher Entscheidungen – im Fall der medizinischen Behandlung. Klar gesetzlich festgelegt ist auch, in welchen Fällen VertreterInnen nie entscheiden dürfen: Etwa wenn es um ein Testament, um eine Eheschließung oder eine Adoption geht…
Und noch mehr: Sprache, Schutz, Klarheit
Das Erwachsenenschutzgesetz hat aber auch noch weitergehende Bedeutung. So ist es sprachlich für die vertretenen Menschen weit weniger entwertend, als die gegenwärtige Rechtslage. So wird etwa der Terminus „behinderte Person“ durch die Bezeichnung „schutzberechtigte Person“ ersetzt, um Bewusstsein dafür zu schaffen, dass „Fürsorge (…) nicht mehr von oben herab, paternalistisch und allein nach den Vorstellungen und Anschauungen des Vertreters geleistet werden“ könne, sondern „das Anliegen der Förderung der Autonomie von Menschen mit Behinderung auch in ein vernünftiges Verhältnis zu den Interessen des Geschäfts- und Rechtsverkehrs gesetzt werden“ muss (wie es in den Erläuterungen zum Gesetz heißt). Das ist nicht ganz unbedeutend: Vorläufer des noch geltenden Sachwalterschaftsrechts war die „Entmündigung“, die erst im Jahr 1984 abgeschafft wurde. Und diese Herkunft ist dem Sachwalterschaftsrecht auch sprachlich wie inhaltlich heute noch anzumerken.
Nicht unwesentlich ist aber auch die klarere Fassung der Kosten, die von den VertreterInnen für die Vertretung zukünftig berechnet werden dürfen (und von den schutzberechtigten Personen bezahlt werden müssen). Diese sind im neuen Gesetz an deutlich schärfere Regelungen und Kriterien gebunden. Es liegt nicht mehr im weitgehend freien Ermessen der vertretenden Person, ob sie fünf Prozent oder zehn Prozent des Einkommens der vertretenen Person einbehalten kann. Und RechtsanwältInnen oder NotarInnen können, so das Gesetz wirklich in Kraft tritt, höchstens 25 Vertretungen übernehmen (wobei das ohnehin eine sehr, sehr hohe Grenze ist und es schwer fällt, zu glauben, dass ein Mensch quasi neben seinen oder ihren anderen beruflichen Verpflichtungen locker einmal 25 Menschen seriös vertreten kann).
Stark steigende Betroffenenzahlen
Die Bedeutung des neuen Erwachsenenschutzgesetzes kann aber auch anders dargestellt werden: Derzeit sind etwa 60.000 Menschen in Österreich, das sind etwa 0,75% der Bevölkerung, „besachwaltert“. Etwa 60% dieser Menschen unterliegen einer „Besachwalterung“ der umfassendsten Form. Das allein ist schon insofern erstaunlich, als sich die Zahl der „Besachwalterungen“ in den letzten 15 Jahren mehr als verdoppelt hat. Die Vertretung von Menschen durch andere erhält also ein weit höheres Gewicht in der Gesellschaft, als noch im Jahr 2000. Die Ursache dieser Verdoppelung liegt nicht etwa in einem erheblichen Anstieg intellektueller Behinderungen, sondern im Bestehen besserer gesellschaftlicher Angebote für Menschen mit Behinderung. Hatten Menschen noch vor wenigen Jahrzehnten gar keinen Zugang zum öffentlichen Raum, können sie sich heute zunehmend darin bewegen – und dabei in Situationen geraten, in denen sie Entscheidungen treffen müssen oder wollen… und vor allem können.
Die Zunahme der „Besachwalterungen“ ist aber auch Folge des Ausbaus von Pflege und Betreuungsangeboten für ältere und demente Menschen. Menschen leben heute glücklicherweise länger und es gibt bessere Pflege- und Betreuungsangebote auch für demente ältere Menschen, als noch vor wenigen Jahren. Diese Menschen können aber Entscheidungen treffen, kommunizieren und handeln, nur eben zunehmend in geringerem Ausmaß.
Die Wahrscheinlichkeit, an Demenz zu leiden, liegt bei 65-jährigen bei knapp unter 2% und steigt bei über 90-jährigen auf über 40%. Derzeit sind etwa 10% aller Menschen über 65 Jahren von Demenz betroffen. Oder anders gesagt: Die Bedeutung des Erwachsenenschutzgesetzes zeigt sich daran, dass aller Voraussicht nach etwa 10% aller Menschen, die diesen Artikel lesen, irgendwann einmal davon betroffen sein werden.
Kosten? Echt jetzt…?
Die Kosten des Erwachsenenschutzgesetzes liegen bei etwa 11 Millionen zusätzlichen Euro im Jahr 2018 vor allem für zusätzlich benötigtes Personal in Gerichten, beim Vertretungsregister und bei den Vertretungsvereinen, denen aber im selben Jahr bereits 1,5 Millionen an Einsparungen gegenüber stehen. Bis zum Jahr 2022 gleichen sich Mehrkosten und Minderausgaben an, sodass keine Mehraufwand mehr entsteht.
Um das zu verdeutlichen: Über 5 Jahre gerechnet geht es um 0,0067% des gesamten Bundesbudgets. Es ist also absolut undenkbar, dass es beim Abdrehen dieses Gesetzes wirklich um budgetäre Überlegungen geht. Recht ausführlich war die Finanzierung bei Beschlussfassung im Nationalrat Gegenstand der Debatte, als Albert Steinhauser, damals Justizsprecher der Grünen, feststellte: „Ich habe eingangs eine vorsichtige Formulierung gewählt, ich habe gesagt: Dieses Gesetz kann ein Meilenstein werden. Der Erfolg des Gesetzes hängt nämlich auch davon ab, ob eine ausreichende Finanzierung für Gerichte und Einrichtungen gegeben ist, damit das, was das Gesetz andenkt, auch gelebt werden kann. (…) Der Gesetzwerdung ist nämlich ein Konflikt zwischen dem Finanzminister und dem Justizminister um die Finanzierung vorausgegangen, und dieser Konflikt konnte nicht in der Weise gelöst werden, dass das Finanzministerium die ausreichende Finanzierung zusagt, sondern er wurde dadurch gelöst, dass die Kostenfolgeabschätzung, (…) einfach an den Rahmen angepasst wurde, den der Finanzminister zur Verfügung gestellt hat.“
Und der damalige Justizminister Brandstätter antwortete, dass die Finanzierung des Gesetzes „auf absehbare Zeit wirklich gesichert“ sei, und zwar „nicht zuletzt aufgrund der Möglichkeit des vom Finanzressort gestatteten Rückgriffs auf unsere Rücklagen, die relativ hoch sind.“ Brandstätter gestattete sich dann noch eine Bemerkung, die ihm heute vielleicht leid tut: „So gesehen erlaube ich mir, alles, was hier jetzt noch zum Thema Finanzierung gesagt wird, als ein etwas beckmesserisches Herummäkeln zu qualifizieren, beziehungsweise fällt mir da, wenn Sie so wollen, der alt-wienerische klassische Ausdruck Herumsudern ein.“
Das alles ist noch nicht einmal elf Monate her.
An mangelnder Vorbereitung der Gesetzesumsetzung kann es auch nicht liegen. Die Stellen der notwendigen MitarbeiterInnen waren bereits ausgeschrieben, und sowohl das Justizministerium als auch Initiativen von Menschen mit Behinderungen und Vertretungsorganisationen haben Unterlagen fertiggestellt. Sogar einen fertigen Gesetzeskommentar gibt es schon im Handel.
Warum dann?
Aus dem Justizministerium ist etwas verklausuliert und unter der Hand zu vernehmen, dass zwei Berufsgruppen, die in einer der Regierungsparteien besonders stark vertreten sind, sehr gut lobbyiert hätten. Gemeint können damit nur RechtsanwältInnen und NotarInnen sein, denen das Gesetz zukünftig Beschränkungen bei der Zahl der jeweils vertretenen Personen wie auch zusätzliche Sorgfaltsauflagen und geringere Einnahmemöglichkeiten auferlegt (selbst die Regierungsvorlage nannte dies „Kautelen (…) im Berufsrecht der Notare und Rechtsanwälte“). Eine Interpretation, die in der Rechtsanwaltskammer zurückgewiesen wird: „Wir waren bei der Entstehung des Erwachsenenschutzgesetzes voll eingebunden. Wir begrüßen das Gesetz.“
Eine andere Erklärung kommt aus der FPÖ, also jener Partei, die mit der Formulierung „ in den Regierungsparteien stark vertreten“ offenkundig gemeint und so in Erklärungsnotstand gekommen ist. Ihr nahestehende Menschen in Organisationen behinderter Menschen verbreiten, dass es der Finanzminister sei, der das Gesetz kippen wolle, weil er die Notwendigkeit nicht erkennen könne.
Muss echt lustig sein in dieser Regierung…
Update vom 22.2.2018: Vor Beginn der Sitzung des Ministerrats am 21. Februar 2018 erklärte Kanzleramtsminister Gernot Blümel, dass er „mit einem Gerücht aufräumen“ möchte, „was das Erwachsenenschutzgesetz betrifft": "Das steht überhaupt nicht infrage, und auch eine Verschiebung steht nicht an. Damit sollten diese Dinge geklärt sein.“ Nach dem Ministerrat sah es zumindest für den zuständigen Fachminister ein wenig anders aud: „Ich stehe zu dem Gesetz, es koste aber 17 Millionen Euro pro Jahr. Und wenn es tatsächlich im Sommer in Kraft treten soll, brauche ich die entsprechende Bedeckung durch den Finanzminister.“ Die Verhandlungen laufen. Siehe dazu: https://derstandard.at/2000074719361/OeVP-hat-interne-Differenzen-zu-Erwachsenenschutzgesetz Auf Anfrage der APA meinte das Finanzministerium am 22. Februar, dass „es keine zusätzlichen Mittel geben könne und das Justizministerium durch Umschichtungen in seinem Budget seine Aufgaben zu gewährleisten habe.“ Aus dem Justizministerium hieß es wiederum, dass die Finanzierung des Erwachsenenschutzgesetzes Teil der Budgetverhandlungen sei. Minister Josef Moser sei das Gesetzesvorhaben wichtig. "Die gesamte Regierung ist dafür, dass das Gesetz rechtzeitig in Kraft tritt." Siehe dazu: http://www.noen.at/in-ausland/zwischen-ministerien-erwachsenenschutzgesetz-gezerre-um-finanzierung-behinderte-budget-kriminalitaet-und-justiz-erwachsenenschutzgesetz/78.492.807 und: http://orf.at/stories/2427555/
Anna Schopf
