Schwarz-blau und Mindestsicherung: Mit Anlauf Kopf voran gegen die Wand

Mit der Aufhebung von Teilen des niederösterreichischen Mindestsicherungsgesetzes hat der Verfassungsgerichtshof am 7. März 2018 ein Kernstück des schwarz-blauen Regierungsprogramms für verfassungswidrig erklärt und mit sofortiger Wirkung aufgehoben. Obwohl das von KennerInnen der Materie für sehr wahrscheinlich gehalten worden war, ist die VfGH-Entscheidung doch überraschend klar und deutlich. Und das setzt nicht nur den Regierungsplänen bei der Mindestsicherung Schranken, sondern erschwert auch die von der Regierung angestrebte Abschaffung der Notstandshilfe.

Die Vorgeschichte im Eiltempo

Der Vertrag zwischen Bund und Ländern über die bundeseinheitliche Mindestsicherung ist Ende 2016 ausgelaufen. In Vorbereitung der Verhandlungen zur Fortführung dieses Vertrags legte sich die ÖVP bereits im Frühjahr 2015 darauf fest, dass eine Obergrenze von 1.500 Euro Mindestsicherung pro Haushalt geschaffen werden soll. Dass dieser „Deckel“ einem Judikat des VfGH aus dem Jahr 1988 widersprach, schien die ÖVP nicht weiter zu stören. Im Herbst 2015 erhöhte sie ihre Verhandlungslatte noch um die so genannte „Mindestsicherung light“. Nach dem Kippen der Stimmung hinsichtlich syrischer Flüchtlinge meinte die ÖVP, sich mit einer Kürzung der Mindestsicherung für anerkannte Flüchtlinge politisch profitieren zu können. Auch diese ÖVP-Position stand gleich mehrfach in Widerspruch zur Bundesverfassung und zum Europäischen Recht (siehe dazu unseren Artikel zum Regierungsprogramm vom Dezember 2017 und dabei insbesondere den Punkt „Regierungspläne verfassungs- und eu-rechtswidrig? Warum? Wieso? Weshalb?“).

Im Laufe des Jahres 2016 betonierte sich die ÖVP immer mehr auf diese verfassungswidrigen Positionen ein, sodass der Vertrag über die bundesweite Mindestsicherung Ende 2016 tatsächlich ersatzlos außer Kraft trat. Die Bundesländer Niederösterreich, Oberösterreich und das inzwischen rot-blaue Burgenland setzen zum Teil bereits 2016 – gegen die Einwände so gut wie aller JuristInnen – den sogenannten „Deckel“ sowie die „Mindestsicherung light“ auf Landesgesetzebene um. Die niederösterreichische Version dieser Umsetzung wurde in der Folge quasi die Grundlage für das schwarz-blaue Regierungsprogramm, obwohl zu diesem Zeitpunkt bereits zahlreiche Beschwerden gegen das Gesetz beim Verfassungsgerichtshof eingebracht worden und in Verhandlung waren.

Gesetze sind kein Wunschkonzert

Wenn sich Niederösterreich ein Gesetz gibt, das die „Vermeidung und Bekämpfung von Armut und sozialer Ausschließung oder von anderen sozialen Notlagen bei hilfsbedürftigen Personen“ (wie es in § 1 des Gesetzes heißt) zum Ziel hat, dann muss dieses Gesetz alle Menschen, die in diese Situationen geraten und in die Zuständigkeit Niederösterreichs fallen, auch in gleicher Weise behandeln. Die „Wartefrist“ und damit die „Mindestsicherung light“ behandelt aber nicht alle Menschen gleich. Sie setzt voraus, dass ein Mensch zumindest fünf der letzten sechs Jahre in Österreich gelebt haben muss, um den vollen Mindestsicherungsrichtsatz zu erhalten. Wer weniger lang in Österreich lebt, erhält einen um mehr als 30% niedrigeren Betrag. Niederösterreich begründet dies damit, dass diese Menschen stärker zur Arbeitsaufnahme angehalten werden sollten. Der VfGH sieht das anders und begründet sein Urteil folgendermaßen: „Das vom niederösterreichischen Gesetzgeber gewählte Kriterium der Aufenthaltsdauer in Österreich innerhalb der letzten sechs Jahre stellt keine sachliche Differenzierung (…) dar. Für den Verfassungsgerichtshof ist nicht erkennbar, weshalb österreichische Staatsbürger, die innerhalb der letzten sechs Jahre weniger als fünf Jahre in Österreich aufhältig waren, einen stärkeren Arbeitsanreiz benötigten, zumal der bloße Aufenthalt im In- oder Ausland keinerlei Rückschluss auf die Arbeitswilligkeit der Person zulässt. Eine Differenzierung nach der Aufenthaltsdauer österreichischer Staatsbürger in den letzten sechs Jahren im Inland kann daher nicht mit dem erforderlichen Anreiz zur Arbeitsaufnahme sachlich begründet werden.“ Unsachlich sei es auch, so der VfGH in der Folge, den Schutz etwaiger Kinder vor Not davon abhängig zu machen, ob ihre Eltern zuvor fünf Jahre in Österreich gelebt hätten, oder nicht.

Der VfGH anerkennt das Recht, die Mindestsicherung so zu gestalten, dass es etwa für EU-BürgerInnen uninteressant ist, ausschließlich wegen einer Sozialleistung nach Österreich zu kommen. Dies ist in Österreich einerseits durch spezifische Bestimmungen in den Mindestsicherungsgesetzen der Länder sowie im Niederlassungs- und Aufenthaltsgesetz (NAG) ohnehin geregelt (und auch in den EU-Rechtsakten so vorgesehen). Anerkannte Flüchtlinge haben aber im Unterschied zu Menschen, die freiwillig nach Österreich gekommen sind und damit Zugangsregelungen zum Sozialsystem beachten müssen, „ihr Herkunftsland nicht aus freiem Entschluss verlassen und ihren Wohnsitz in Österreich nicht frei gewählt (…). Asylberechtige mussten ihr Herkunftsland wegen “wohlbegründeter Furcht, aus Gründen der Rasse, Religion, Nationalität, Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe oder der politischen Gesinnung verfolgt zu werden” verlassen und können aus denselben Gründen (derzeit) nicht dorthin zurückkehren.“ Und aus diesem Grund fehlt– auch im Hinblick auf Asylberechtigte – eine sachliche Rechtfertigung für die Schlechterstellung dieser Menschen.

Der VfGH verweist dabei im Übrigen nicht allein auf die Bundesverfassung, sondern auch auf verschiedene Rechtsakte wie etwa der sogenannten EU-Statusrichtlinie oder der Genfer Flüchtlingskonvention (Siehe dazu hier).

Hunger ist Hunger, egal wie lange wer in Österreich lebt

Dass die Politik große Freiräume bei der Gestaltung von Gesetzen hat, versteht sich von selbst und wird vom VfGH auch bestätigt. Wenn jedoch ein Gesetz beschlossen und umgesetzt wird, so muss es doch gewissen Minimalkriterien genügen: Es muss sachlich sein, und es muss Menschen in gleichen Situationen gleich behandeln. Der sogenannte Deckel von 1.500 Euro in der Mindestsicherung bedeutet, dass das Existenzminimum von Familien bereits ab dem zweiten Kind gekürzt wird.

Um dies zu veranschaulichen:

Das niederösterreichische Mindestsicherungsgesetz sieht für Ehepaare einen monatlichen Betrag von 1294,56 Euro an Mindestsicherung vor, für Kinder 198,50 Euro. Eine Familie mit zwei Kindern, die – aus welchem Grund auch immer – das gesamte Einkommen verloren hat, hätte also theoretisch einen Anspruch auf 1.294,56 Euro für die Eltern und 397 Euro für die Kinder, zusammen also 1.691, 56 Euro (zwölf Mal im Jahr). Der „Deckel“ von 1.500 Euro verhindert aber, dass mehr als 1.500 Euro ausbezahlt werden. Faktisch gibt es für das zweite Kind also nur 6,94 Euro. Und als ob das nicht schon perfid genug wäre, so gibt es für dieses Kind auch kein Geld, wenn ein Elternteil ein Einkommen von zum Beispiel 1.200 Euro im Monat hätte. Auch dann erhielte diese Familie nur 300 Euro an Mindestsicherung, obwohl es genaugenommen einen Anspruch auf 491,56 Euro im Monat hätte.

Der VfGH dazu: „In VfSlg. 11.662/1988 hat der Verfassungsgerichtshof bereits betont, dass die Lebenshaltungskosten pro Person bei zunehmender Größe der Haushaltsgemeinschaft abnehmen mögen, jedoch immer noch je weitere Person ein Aufwand in einiger Höhe erforderlich ist. Es ist also kein sachlicher Grund zu erkennen, richtsatzmäßige Geldleistungen für eine Haushaltsgemeinschaft ab dem dritten Haushaltsangehörigen abrupt zu kürzen. (…) Ist in einem vom Gesetzgeber eingerichteten System der Sicherung zur Gewährung eines zu einem menschenwürdigen Leben erforderlichen Mindeststandards der Zweck, dem betroffenen Personenkreis das Existenzminimum zu gewähren, nicht mehr gewährleistet, dann verfehlt ein solches Sicherungssystem offensichtlich insoweit seine Aufgabenstellung. (…) Der Verfassungsgerichtshof sieht sich nicht veranlasst, von dieser Rechtsprechung abzugehen.“

Und nach weiteren Ausführungen zu Gesetz: „Dadurch verfehlt dieses System der Bedarfsorientierten Mindestsicherung ab einer bestimmten Haushaltsgröße seinen eigentlichen Zweck, nämlich die Vermeidung und Bekämpfung von sozialen Notlagen bei hilfsbedürftigen Personen.“

VfGH verstärkt Schutz für soziale Sicherungssysteme

Die Entscheidung des VfGH geht in seiner Klarheit weit über das hinaus, was zu erwarten war. Indem er etwa feststellt, dass er die Orientierung der Mindestsicherung an der Ausgleichszulage für PensionistInnen für verfassungsrechtlich unbedenklich hält (die Mindestsicherung entspricht der Nettoausgleichszulage, wird aber anders als bei PensionistInnen nur zwölf Mal im Jahr ausbezahlt), schränkt er auch die Möglichkeit der Bundesländer, diese Marke zu unterschreiten, deutlich ein. Wenn nämlich die Ausgleichszulage sachlich begründet ist, bedürfte es zukünftig einer sachlichen Begründung, warum Menschen in Österreich auch mit weniger auskommen können sollten. Das könnte allenfalls mit einer umfassenden Studie erfolgen, und diese kann unmöglich zum Ergebnis kommen, dass ein Leben in Würde in Österreich mit einem niedrigeren Betrag möglich ist. Etwa auch deshalb, weil bereits die Ausgleichszulage deutlich unter der Armutsgefährdungssschwelle liegt.

Wenn nun ÖVP und FPÖ sogar in einer gemeinsamen Erklärung betonen, an ihren Plänen einer bundesweit einheitliche Lösung festzuhalten, die „differenziert zwischen denjenigen Personen, die schon länger in das Sozialsystem eingezahlt haben und jenen Nicht-Österreichern, die neu in das Sozialsystem dazu gekommen sind”, so sind ihnen inzwischen enge Grenzen gesetzt. Genaugenommen bleibt nicht viel mehr Handlungsspielraum übrig, als die Mindestsicherung für jene Menschen, „die schon länger in das Sozialsystem eingezahlt“ haben, zu erhöhen. Diese sind allerdings ohnehin so gut wie nie von Mindestsicherung abhängig, weil sie in der Regel andere Leistungen erhalten, nämlich Arbeitslosengeld, Krankengeld oder Notstandshilfe.

Genau die Notstandshilfe aber will schwarz-blau ja im Verlauf dieses Jahres abschaffen. Und auch da hat der VfGH vorausschauend ein paar Hürden für die Bundesregierung eingebaut: Ein allfälliges Ersatzmodell für die Notstandshilfe wird jedenfalls auch sachlich sein müssen hinsichtlich der Armutsverhinderung, also in der Praxis ebenfalls nicht unter die Ausgleichszulage fallen können. Die durchschnittliche Notstandshilfe liegt aber mit 756 Euro im Monat sehr deutlich unter der Armutsgefährdungsschwelle von derzeit 1.015 Euro netto pro Monat für einen alleinlebenden Erwachsenen.

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