Paula SchopfFür Verwirrung ist – etwa am Beispiel der Kopftuchfrage – gesorgt: Warum sind für manche Menschenrechtsfragen andere internationale Instanzen zuständig, als für andere? Ein kurzer Wegweiser durch die Ebenen und Logiken der Menschenrechte.
Grundrechte sind Rechte, die jedem Einzelnem zustehen. Dennoch sind die Ebenen der Rechtsdurchsetzung für viele Menschen unbekannt bzw. sorgen für Verwirrung. Der folgende Beitrag ordnet die Ebenen und setzt die Zuständigkeiten des Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) und Europäischen Gerichtshof (EuGH) in ein gemeinsames Bild.
In der öffentlichen Debatte dreht es sich oft um Einzelfallentscheidungen, die oftmals verkürzt dargestellt werden. Auch das Kopftuchverbot (in Schulen und Kindergärten, wie es die Regierung plant) wird immer wieder in Zusammenhang mit bestehenden Urteilen gebracht. Das wirft die Frage auf: Warum landet der Rechtsfall einer Schweizer Lehrerin, die sich weigert ihr Kopftuch in der Schule abzunehmen, vor dem Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) und jener der kopftuchtragenden belgischen Angestellten aber vor dem Europäischen Gerichtshof (EuGH)? Die Antwort führt durch nationale und internationale Rechtslogiken und ordnet die Menschenrechtsschutzmechanismen in Europa.
1. Nationale Ebene des Grundrechtsschutzes: Menschen- und Staatsbürgerschaftsrechte
Als EuropäerInnen genießen wir einen umfassenden Grundrechtsschutz, der auf mehreren Ebenen garantiert wird. Zum einen kann man sich auf die innerstaatlich garantierten Rechte berufen. Diese sind meist in der Verfassung verankert und unterliegen somit (meistens – auch hier variieren die nationalen Systeme) dem Schutz der erschwerten Abänderbarkeit (z.B. in Österreich etwa einer 2/3-Mehrheit bei zusätzlicher Anwesenheit mehr als der Hälfte der ParlamentarierInnen).
In Österreich steht das Bundesverfassungsrecht auf der höchsten Stufe der innerstaatlichen Rechtsvorschriften. Landesverfassungen sowie einfache Gesetze dürfen diesem nicht widersprechen. Auch gibt es keine einheitliche Verfassungsurkunde in Österreich. Viel mehr ist das Verfassungsrecht in verschiedenen Verfassungsgesetzen enthalten (z.B.: B-VG, BVG über die Rechte der Kinder etc.). Zusätzlich besteht auch die Möglichkeit, einzelne Paragraphen „einfacher“ Gesetze, denen eine besondere Bedeutung zukommen soll, im Verfassungsrang zu beschließen. Das B-VG spricht allgemein von „verfassungsgesetzlich gewährleisteten Rechten“ (Art. 144 Abs. 1 B-VG) und nicht von Grundrechten.
Der wichtigste Schritt für den österreichischen Grundrechtsschutz wurde mit dem Staatsgrundgesetz 1867 gesetzt. Nach der Auflösung der Monarchie wurde es mangels Einigung bei der Neuformulierung, zunächst als Provisorium übernommen und steht bis heute mit ein paar Änderungen in Geltung. Es unterscheidet zwischen Menschenrechten, auch Jedermannsrechte genannt, da sie jedermann zustehen (z.B. Meinungsäußerungsfreiheit oder Glaubens- und Gewissensfreiheit) und Staatsbürgerrechten, welche nur den Staatsbürgern zukommen (z.B. Zugang zu öffentlichen Ämtern).
Fühlt man sich durch ein Erkenntnis eines Verwaltungsgerichtes in einem verfassungsgesetzlich gewährleisteten Recht verletzt, so kann man eine Verfassungsbeschwerde an den Verfassungsgerichtshof gemäß Art. 144 B-VG erheben. Der VfGH ist die höchste und letzte Instanz, wenn es um den innerstaatlichen Grundrechtsschutz geht.
2. Internationale Ebene des Grundrechtsschutzes: Europäische Menschenrechtskonvention
1958 ratifizierte Österreich die Europäische Menschenrechtskonvention (EMRK), und erhob sie ein paar Jahre später rückwirkend in Verfassungsrang. Die Europäische Menschenrechtskonvention ist ein internationaler völkerrechtlicher Vertrag, der von den Mitgliedsstaaten des Europarates (welchen man nicht mit den EU-Organen des Rates der Europäischen Union oder dem Europäischen Rat verwechseln darf) unterzeichnet wurde. Der Europarat ist eine eigenständige internationale Organisation mit 47 Mitgliedern, deren Hauptanliegen der Schutz von Menschenrechten ist. Aufgrund der höheren Mitgliederanzahl als die EU (derzeit noch 28), ergibt sich hier ein größerer Anwendungsbereich. Das Hauptwerk des Europarates ist die Europäische Menschenrechtskonvention, die einen Mindeststandart an Grundrechten garantieren soll. Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR), das Rechtsprechungsorgan des Europarates, soll die Einhaltung der Konvention durch die Mitgliedsstaaten gegenüber ihren Einwohnern (nicht nur StaatsbürgerInnen!) sicherstellen. Somit unterliegen die Rechte von rund 800 Millionen EuropäerInnen der Kontrolle dieses Gerichtshofes. Aufgrund des weiten Wirkungskreises der Konvention kann man sich erst nach Ausschöpfung des innerstaatlichen Instanzenzuges an den Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte wenden. Auf diese Weise soll eine Überlastung des Gerichtshofes verhindert werden.
3. Sonderstellung der EU als supranationale Organisation
Der EU kommt eine gewisse Sonderstellung im internationalen Recht zu. Sie ist nicht nur eine „einfache“ internationale Organisation: Ihr wird eine eigene Kategorie, nämlich die der supranationalen Organisation, zugesprochen. Im internationalen Recht herrscht ein Theorienstreit darüber, ob das Völkerrecht über dem nationalen Recht oder doch nur „daneben“, also auf der selben Ebene wie Staaten steht (und sich somit kein Völkerrechtssubjekt über dem souveränen Staat befindet). Die Mitgliedstaaten verliehen der EU aber so viele Kompetenzen, dass die Organe der EU auch selbst (Unions-)Recht in Form von Richtlinien und Verordnungen erzeugen können, ohne direkt von der Zustimmung der Mitgliedsstaaten abhängig zu sein. Ihr kommt daher eine überstaatliche, supranationale Position zu. In Folge entwickelte der Europäische Gerichtshof (EuGH; das ist jetzt das höchste Gericht der Europäischen Union und NICHT ident mit dem Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte) in seiner Rechtsprechung den Anwendungsvorrang des Unionsrechts vor nationalen Rechtsvorschriften. Das bedeutet, dass innerstaatliche Normen, die dem Unionsrecht inhaltlich widersprechen, nicht angewendet werden dürfen (EU-Recht ist immer Vorrang zu geben).
Später Anlauf der EU: Europäische Grundrechtscharta
Da der Grundrechtsschutz durch die Europäische Menschenrechtskonvention geregelt war, sah man sich in der EU, die sich anfangs als reines Wirtschaftsbündnis verstand, viele Jahre nicht verpflichtet, sich auch selbst für den Schutz der Grundrechte einzusetzen. Vorerst bestand dieser nur aus den allgemeinen Rechtsgrundsätzen, die der EuGH aus der Rechtsvergleichung der Konvention und nationalen Verfassungsbestimmungen ermittelte. Im Jahr 2000 einigten sich die Mitgliedsstaaten auf die gemeinsame Europäische Grundrechtecharta (GRC). Allerdings wurde diese Grundrechtscharta erst 2009 mit dem Vertrag von Lissabon auch ein verbindlicher Charakter zugesprochen (Art. 6 Abs. 1 EUV). Neben dem Vertrag der EU (EUV) und dem Vertrag über die Arbeitsweise der EU (AEUV) ist die Grundrechtecharta nun Bestandteil des sogenannten Primärrechts der EU (das sind die drei völkerrechtlichen Verträge (EUV, AEUV, CRC), die durch alle Mitgliedsstaaten ausverhandelt wurden, und die das Handeln der EU ermöglichen und legimitieren, bzw. diesem Grenzen setzen).
Wechselspiel der Ebenen: Vorlageanfrage an den EuGH
EU-BürgerInnen fallen in den Anwendungsbereich des EU-Rechts und können sich im Falle, dass sie sich in ihren Grundrechten verletzt fühlen, zunächst vor innerstaatlichen Gerichten auf die Grundrechtecharta berufen. Hat ein innerstaatliches Gericht Zweifel an der Auslegung des EU-Rechts kann es (für das letztinstanzliche Gericht ist dies Pflicht) eine Vorlagefrage im Rahmen eines Vorabentscheidungsverfahrens (Art. 267 AEUV) an den EuGH stellen, denn nur der EuGH hat das Auslegungsmonopol für EU-Recht und somit das letzte Wort. Konkret wird das innerstaatliche Verfahren ausgesetzt und eine Vorlagefrage an den EuGH geschickt, wie die unionsrechtliche Vorschrift in einem konkreten Fall auszulegen ist. In der Rechtssache CILFIT urteilte der EuGH, dass es dann keiner Vorlagefrage bedarf, wenn der EuGH bereits einen identischen Fall entschieden hat, oder wenn an der Auslegung des Primärrechts bzw. der Auslegung und Gültigkeit des Sekundärrechts (VO, RL) keinerlei Zweifel bestehen. Aus diesen Gründen kann der EuGH Vorlagefragen somit ablehnen. Der EuGH beschäftigt sich im Vorabentscheidungsverfahren nur mit der Frage der Auslegung, löst den Fall aber nicht inhaltlich (sein Urteil richtet sich an den Mitgliedsstaat, welcher die Vorlagefrage stellte, nicht an die Parteien des innerstaatlichen Gerichtsverfahrens) – diese Auslegung schreibt dem innerstaatlichen Gericht allerdings indirekt die Lösung des Falles vor. Medial aufgefallen ist etwa ein derzeit laufendes Vorabentscheidungsverfahren in Zusammenhang mit der oberösterreichischen Mindestsicherung. Das Landesverwaltungsgericht Oberösterreich hat den EuGH gebeten, zu entscheiden, wie einzelne Reglungen der sogenannten Qualifikationsrichtlinie (RL 2011/95/EU), die sich mit der Anerkennung von Flüchtlingen und subsidiär Schutzberechtigten auseinandersetzt, auszulegen sind, um hiermit Rückschlüsse auf die Rechtsmäßigkeit der oberösterreichischen Regelungen ziehen zu können. Eine Antwort wird in den nächsten Monaten erwartet.
Wer hat das Sagen? Zum Verhältnis der beiden Gerichtshöfe
In Art. 6 Abs. 2 EUV halten die Vertragsstaaten fest: „Die Union tritt der Europäischen Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten bei.“ Ziel war die Vereinheitlichung des Grundrechtsschutzes auf europäischer Ebene, da auch alle Mitgliedsstaaten der EU, Vertragsstaaten der Europäischen Menschenrechtskonvention sind (Das ist eine Grundvoraussetzung der EU-Mitgliedschaft). Dies war notwendig, um der EU eine Erlaubnis zum Beitritt zu erteilen, da der EuGH in einem früheren Gutachten aus 1994, der EU die Kompetenz zum Beitritt absprach, weshalb dieser zum damaligen Zeitpunkt scheiterte. Bis heute kam es allerdings zu keinem Beitritt zur Europäischen Menschenrechtskonvention, denn auch in einem neueren Gutachten des EuGH aus dem Jahre 2014, verneinte der Gerichtshof die Möglichkeit des Beitritts, da die Verträge der EU (EUV, AEUV und GRC) nicht mit dem Beitritt vereinbar seien. Er begründete dies damit, dass der EuGH die oberste Rechtsprechungsinstanz des EU-Rechts sei. Würde die EU der Menschenrechtskonvention beitreten, würde sich damit auch das EU-Recht der Kontrolle eines anderen Gerichtshofes, nämlich des Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte, unterwerfen – und genau diese Form der Kontrolle haben die Mitgliedsstaaten in den Verträgen von Lissabon nicht vorgesehen. Ein Beitritt der EU zur Europäischen Menschenrechtskonvention scheint somit auch in näherer Zukunft als unwahrscheinlich, da es hierfür neue, geänderte EU-Verträge bräuchte, die die Kompetenzen der Gerichtshöfe untereinander regeln.
Eine kleine Kompromisslösung sieht allerdings der Art. 53 der Grundrechtecharta durch die Meistbegünstigungsklausel vor. Diese besagt, dass für den Fall, dass mehrere Grundrechtsvorschriften zur Anwendung kommen sollten, jene mit dem höchsten Schutzstandard heranzuziehen ist. Somit wird immer ein Mindeststandard an Grundrechtsschutz garantiert, der nicht unterlaufen werden kann.
Auflösung der Anfangsfrage
Um zu der Anfangsfrage zurückzukommen: Warum gibt es verschiedene Fallzuordnungen und damit auch verschiedene Urteile (Urteil des EuGH bzw. Urteil des Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte) zu Grundrechten – im konkreten Fall zu Kopftuchgebot/verbot? Klärung bringt der Aspekt des Herkunftslandes der Klägerinnen. Bisher kam es erst zu einem Urteil, in dem der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte über die Zulässigkeit des Kopftuches einer muslimischen Lehrerin an einer öffentlichen Schule urteilte – und diese kam aus der Schweiz (Fall 1 der Ausgangsfrage). Aufgrund der säkularen Kantonsverfassung wurde der Lehrerin das Kopftuch rechtlich untersagt. Die Schweiz ist kein Mitgliedsstaat der EU, allerdings ein Vertragsstaat der Europäischen Menschenrechtskonvention. Damit blieb dieser Lehrerin nur der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte als außerstaatliche Rechtssprechungsinstanz übrig. In den zwei anderen Fällen, in denen es ebenso um Kopftücher von Schülerinnen in öffentlichen Schulen beziehungsweise von einer Universitätsstudentin ging, kamen die KlägerInnen jeweils aus Frankreich und der Türkei. Die Türkei ist kein Mitgliedsstaat der EU, allerdings wie die Schweiz Konventions-Vertragsstaat. Frankreich ist zwar ein EU-Mitgliedsland, aber zum Zeitpunkt der Klagen war die Grundrechtecharta noch nicht verbindlich. In beiden Fällen wurde das Kopftuchverbot (aus verschiedenen Gründen) als zulässig erklärt.
Aufgrund der Verbindlichkeit der Grundrechtecharta seit 2009 konnten sich mittlerweile eine belgische (Fall 2 der Ausgangsfrage) sowie eine französische Muslima auf die Grundrechtecharta berufen und Vorlagefragen an den EuGH stellen.
Für Spezialinteressierte: Fälle und Entscheidungen
Fälle vor dem Europäischer Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR)
Schweiz: Dahlab v. Switzerland: Aufgrund der laizistischen Gesinnung der Genfer Kantonsverfassung, bestätigte der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte das Kopftuchverbot einer zum Islam konvertierten Schweizer Lehrerin an einer öffentlichen Schule.
Frankreich: Kervanci v. France und Dogru v. France: Im streng laizistischen Frankreich kam es Ende der Neunziger häufig zu Schulverweisen von kopftuchtragenden Schülerinnen, da sie sich weigerten in der Schule auf diese zu verzichten. Die Schülerinnen in den beiden Fällen beriefen sich hierbei nicht nur auf die Religionsfreiheit (Artilel 9 EMRK), sondern auch auf das Recht auf Bildung (Artikel 2 des 1. Zusatzprotokolls der EMRK). Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte kam zu dem Ergebnis, dass der Staat zur Aufrechterhaltung der Sicherheit und der öffentlichen Ordnung oder zum Schutz der Rechte und Freiheiten anderer, aus Gründen der kulturellen Vielfalt einer Gesellschaft regulierend in die Religionsfreiheit eingreifen dürfe. Er bekräftigte auch, dass das Recht auf Bildung Disziplinarmaßnahmen, wie kurzfristige oder dauerhafte Schulverweise, nicht von vorhinein ausschließt, da sie als erzieherisches Mittel dazu beitragen sollen, den Charakter der SchülerInnen zu formen. Die Schulverweise waren somit zulässig.
Türkei: Sahin v. Turkey: Hier weigerte sich eine türkische Medizinstudentin 1998 ihr Kopftuch trotz des damals geltenden (und mittlerweile wieder aufgehobenen) Kopftuchverbotes an der Universität Istanbul abzunehmen. Das Verbot wurde nur von der Universität ausgesprochen und war in keinem Gesetz verankert. Da der Laizismus allerdings ein Verfassungsprinzip der Türkei darstellt, sah der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte dies als ausreichende Grundlage für das Verbot an. In den letzten 10 Jahren wurden die Kopftuchverbote in der Türkei allerdings Schritt für Schritt wieder aufgehoben.
Fälle vor dem Europäischen Gerichtshof (EuGH)
Bis heute gibt es keine Entscheidung des EuGH, in denen es um das Verbot von Kopftüchern in der Schule geht. Allerdings kam es 2017 zu zwei Urteilen, die zwei Arbeitnehmerinnen betrafen, die aufgrund ihres Kopftuches gekündigt würden.
Belgien: RS Achbita: Hier handelte es sich um eine belgische Angestellte, die sich weigerte bei der Arbeit auf ihr Kopftuch zu verzichten und daraufhin gekündigt würde. Der EuGH sah das Kopftuchverbot trotz mittelbarer Diskriminierung als gerechtfertigt an, da sich das Unternehmen intern zu einer religionsneutralen Unternehmenspolitik verschrieben hatte (man zog hier einen Vergleich zum laizistischen Staat). Dieses Urteil erntete viel Kritik, da der unionsrechtlichen Diskriminierungsschutz durch einheitliche Unternehmensvorschriften scheinbar leicht zu umgehen sei. Interne Kleidungsvorschriften, die nur darauf abzielen das Kopftuch aus dem Unternehmen zu verbannen, stellen allerdings jedenfalls eine unzulässige Diskriminierung dar. Somit bleibt es abzuwarten, wie die Mitgliedstaaten dieses Urteil aufnehmen und in Zukunft in ähnlichen Fällen umsetzen werden.
Frankreich: RS Bougnaoui: Eine französische Rezeptionistin wurde gekündigt, da sich KundInnen über ihr Kopftuch beschwerten. Der EuGH kam zu dem Urteil, dass diskriminierende Kundenwünsche nicht für ein Kopftuchverbot am Arbeitsplatz ausreichen.
Anna Schopf
